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分离检察与司法行政职能 完善检察一体原则

艾阳 李艳

检察一体化又称检察一体主义，广义的检察一体化有两层基本含义：对外是指检察独立，既检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。狭义的检察一体化仅指业务一体。检察业务一体主要包括三项内容：一是上命下从的领导关系，下级检察官在执行任务时须接受上级检察官的领导，检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的命令。二是跨区域的检察活动，检察官执行职务不受管辖范围的限制，如有必要可以在辖区外执行职务，或者请求由司法管辖权的监察官代为进行侦查、调查取证、扣押等诉讼活动。三是职务继承和转移权，上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项，同时，上级检察官有权将下属检察官承办，除非受到法律的特别限制。也就是说，在更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要向法官更换时那样程序更新。
我国作为社会主义法系的代表,《宪法》以及《人民检察院组织法》都规定了“检察一体”的原则：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。在司法实践中，见查机关依领导体制确立了多项制度，体现检察一体化原则：（1）请示、汇报制度；（2）指令纠正制度；（3）案件交办制度；（4）检查指导制度；（5）组织协调制度；（6）备案制度；（7）报批制度。检察机关还通过建立各种机制保证检察一体原则的实现，如近年来实行的反贪侦查一体化、公诉一体化等等。可以说，检察一体原则无论从理论上还是司法实践中，对检察权的集中统一行使，及时有效地打击犯罪，保护国家法制的统一正确实施发挥了非常重要的作用。因此，不断完善、强化这一原则，对强化法律监督、维护公平正义，保证国家法律统一正确实施有重要的意义和作用。
但多年来，由于我们对“检察一体”缺乏全面科学的了解，有关这方面的研究也较少，因此在对检察机关的管理中，过多地奉行行政式的“阶层式建构”，检察职能与司法行政管理职能不分，检察管理方式行政化，影响和制约着检察职能的进一步发挥。因此，十六大报告明确提出了要“改革司法机关的工作机制和人财务管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”
笔者认为，应从以下几方面入手：
（一） 完善检察机关双重领导机制，实行“条条管理”为主，“块块管理”为辅，加强检察机关内部党的领导。具体来说，包括以下三点：1、赋予上级检察机关对下级检察机关检察官的人事任免权。即地方各级检察机关的检察委员会委员、检察员应统一由上级检察机关选拔、任命、调配、考核，并征求同级行政区划人大的意见。也即对检察官的人事任免实行“条条管理”为主，而对检察机关内部的其他人员，如司法行政人员、专业技术人员，法警等则实行“块块管理”为主，由地方党委按法定程序任免。2、有上级检察机关统一从中央财政划拨下级检察机关检察官的工资和办案经费，实行对财物的控制。3、检察业务由上级检察机关负责，实行“条条管理”，完善请示汇报、备案审查、指令纠正等制度，强化公诉一体、反贪一体、批捕一体等机制。这样能够有效避免管人不管事、管事不管人的现象，有利于最高检察院、上级检察机关在宏观上掌握检察机关的整体情况，克服地方保护的弊端，有利于促进公正执法，确保国家法律的统一正确实施。
（二） 加强对检察一体的理论研究、宣传，检察干警应树立检察一体的观念，深刻理解其内涵，自觉运用检察一体原则指导司法实践。同时，完善上级检察机关和上级检察官对下级检察机关和下级检察官的奖惩制度，确保检察一体原则在司法实践中得到贯彻。
（三） 予检察官相对独立权。独立行使检察权，正是检察权司法属性的本质要求。目前，我国法律没有赋予检察官相对独立办案的权利，但在司法实践中，这方面的改革却正在不断深入。诸如主诉（主办）检察官改革、职业检察官改革等等，这些改革正以实证的方式证明赋予检察官相对独立的强大生命力，可以说，改革经验已渐趋成熟。因此，建议通过修改《人民检察院组织法》、《人民检察院刑事诉讼规则》，重新构件办案机构，从法律上赋予检察官一定的办案权限，科学合理地界定检察长、检察官的职责权限，建立健全激励机制，最大化地优化司法资源配置。
（四） 实行分类管理。对检察机关内部的工作人员实行分类管理：一类是专司检察职能的检察官，对他们实行职业化管理，从地位、职权、待遇上给予特殊保障，保证一定的稳定性。二类是检察机关内部的其他工作人员，主要包括书记员、司法行政人员，专业技术人员以及司法警察。将司法警察纳入警察序列进行管理，其他人员实行行政化管理，实行行政级别制，即公务员待遇，为检察职能提供有力保障。
（五） 委会运行规则。检委会是检察机关的最高决策机构，主要承担着重大疑难案件以及检察机关重大事项的议事决事功能。建议吸纳一定数量的德才兼备的资深检察官为检委会委员，除检察长外，个检委会委员杂行政地位上平等，尽量减少和避免行政性对检察职能的干扰和影响。

江西省宜春市人民政府


宜府发〔2007〕11号


宜春市人民政府关于印发《明月山温泉风景名胜区建设项目规划审批规费征收管理暂行办法》的通知

各县（市、区）人民政府、市直有关单位：
《明月山温泉风景名胜区建设项目规划审批规费征收管理暂行办法》已经市政府第3次常务会研究通过，现予以印发，请认真贯彻执行。
特此通知


二OO七年四月六日


明月山温泉风景名胜区建设项目规划审批规费征收管理暂行办法

一、为促进明月山温泉风景名胜区发展，加强风景名胜区建设项目规划管理，规范项目审批规费征收，依据《宜春市中心城区建设项目规划审批规费征收管理暂行办法》（宜府办发[2006]14号）及有关规定，特制定本暂行办法。
　　二、凡在明月山温泉风景名胜区管辖范围内新建、改建、扩建建设项目（含所有生产性、非生产性建设项目）的单位和个人，在办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（以下简称“两证一书”）时，均应按规定交纳各项规划审批规费。
　　三、根据风景名胜区的实际情况，办理建设项目 “两证一书”，按照建设项目所处地段分别收取规费，具体收费项目及标准如下：
　　（一）温汤规划区内（属宜春中心城区）：
　　1、市政公用设施配套费　 30元/m2（按建筑面积，下同）
　　2、地方教育附加费　　　 20元/m2
　　3、新型墙体材料专项基金 8元/m2
　　4、散装水泥专项资金　　 1.5元/m2
　　5、建筑余土废渣调剂费　 3元/m2
　　合计　　　　　　　　　　 62.5元/m2
　　（二）明月山温泉风景名胜区控制范围（温汤规划区外）：
　　1、市政公用设施配套费　 30元/m2
　　2、建筑余土废渣调剂费　 3元/m2
　　合计　　　　　　　 33元/m2
　　四、以上建设项目各项规费由市建设局明月山分局（下称建设分局）采取“一单清”方式征收。建设项目经审查符合要求后，建设分局开出缴款凭证，缴款人持缴款凭证将应缴费金额直接缴交明月山温泉风景名胜区管理局财政非税收入专户，实行收支两条线管理。建设分局在开票的同时，向明月山温泉风景名胜区管理局财政工作主管科室提交收费项目、收费金额清单，由明月山温泉风景名胜区管理局财政工作主管科室根据清单进行分户核算。明月山温泉风景名胜区管理局财政工作主管科室每月定期与建设分局对帐、结算，做到数字准确，项目清楚。
　　五、凡需减免收费的项目，由明月山温泉风景名胜区管理局书面报告市人民政府后由明月山温泉风景名胜区管理局下达抄告单，建设分局凭抄告单征收。
　　六、建设单位和个人应当缴纳报建规费而拒缴的，未缴纳规费擅自开工的，按国家相关法律、法规给予处罚。
　　七、建设分局要坚持原则，足额征收规费，任何人不得随意减免和乱收费，擅自“搭车收费”。对不履行职责，玩忽职守，造成征收失误和损失的，视情给予相关责任人相应的行政处分。
　　八、为确保规费征收工作顺利开展，建设分局按所征收规费的一定比例提取工作经费，具体比例另行确定。
　　九、本办法涉及的收费项目为规划审批中的行政事业性收费，白蚁防治及其它各种中介服务性收费不在此列，业务部门可按宜春中心城标准自行收取。
　　十、本办法自公布之日起施行。此前已开工的项目（包括竣工验收），如涉及规费征收的，按个案处理，由明月山温泉风景名胜区管理局下达抄告单，建设分局按抄告单征收。