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农业部 对外贸易经济合作部


农业部、对外贸易经济合作部 文件

关于印发进一步促进乡镇企业外向型经济发展意见的通知

农企发〔2002〕2号

各省、自治区、直辖市及计划单列市乡镇企业局、外经贸厅(委、局)，新疆生产建设兵团乡镇企业局、外经贸局:

为贯彻党的十五届五中全会精神，进一步促进乡镇企业外向型经济的发展，农业部和对外贸易经济合作部共同制订了《关于进一步促进乡镇企业外向型经济发展的意见》，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○○二年一月二十二日



关于进一步促进乡镇企业外向型经济发展的意见

为全面贯彻党的十五届五中全会精神，切实落实党中央、国务院关于外向型经济发展的方针政策，引导乡镇企业在更大范围和更深程度上参与国际经济合作与竞争，现就进一步促进乡镇企业外向型经济发展提出以下意见：
一、充分认识乡镇企业外向型经济发展的重要意义
“九五”以来，乡镇企业外向型经济在推动我国外经贸整体战略的实施，促进外贸出口，拉动乡镇企业持续健康发展等方面做出了重要贡献。到2000年底，乡镇企业与外商、港澳台商合资合作企业25600多家，出口生产企业139500多家，境外办厂1886家；全年实现出口交货值8669亿元，比“八五”末增长了60%多，年均增长达10%；累计利用外资307亿美元。目前乡镇企业外向型经济已经成为我国外经贸战略的重要组成部分和外贸出口的重要增长点。“十五”时期，我国对外开放将进入新的阶段，随着经济全球化趋势的加快，我国加入世贸组织，以及国内扩大内需、产业结构调整等政策实施，国民经济乃至乡镇企业对世界经济的依存度将进一步增强。进一步促进乡镇企业外向型经济发展，对全面贯彻落实中央提出的发展开放型经济的精神，进一步扩大乡镇企业出口，推动乡镇企业“走出去”，提高乡镇企业利用外资的质量和水平，促进乡镇企业产业及产品结构调整，提高整体素质和水平，提升市场竞争能力，具有重要意义。
二、进一步明确乡镇企业外向型经济发展的指导思想和目标任务
今后一段时期，乡镇企业外向型经济发展的指导思想是：以邓小平理论和党的基本路线为指导，贯彻江泽民总书记“三个代表”的重要思想，抓住加入世贸组织的机遇，以发展提高为主题，以结构调整为主线，以改革开放和科技进步为动力，坚持科技兴贸和以质取胜战略，“引进来”与“走出去”并举， 发挥比较优势，积极扩大利用外资,千方百计开拓国际市场，不断提高竞争能力，促进乡镇企业更大范围内和更深程度上参与国际经济合作与竞争，实现全方位、多层次、宽领域的对外开放，力争乡镇企业外向型经济再上新台阶。
乡镇企业外向型经济发展的目标任务是：力争到2005年，乡镇企业出口交货值达到12700亿元，年均增长8%左右；出口产品结构进一步优化，出口市场的范围进一步拓宽，“走出去”的企业数量进一步增多，利用外资的质量和水平进一步提高。
三、认真落实各项外经贸政策
各级乡镇企业行政管理部门应按照国家产业政策和外经贸政策，积极组织符合贷款条件的乡镇出口企业开展银企合作。积极争取各商业银行和中国进出口银行的支持，优先协调解决企业所需流动资金贷款；对符合境外加工贸易业务条件企业的贷款应按中国人民银行、对外贸易经济合作部《关于支持境外加工贸易业务的信贷指导意见》办理；实力强、效益好、重合同、守信用的出口企业，经过信用评级，争取获得一定的出口信贷的授信额度。
各地要按照《中华人民共和国乡镇企业法》的有关要求，加快建立乡镇企业发展基金，并应重点支持有订单、还款有保证的乡镇出口企业。
各级乡镇企业行政管理部门要配合外经贸部门积极组织乡镇企业做好有关机电出口产品项目的申报工作。认真落实鼓励机电产品出口的有关政策，加快出口产品结构调整，扶持和培育一批名牌机电出口产品。
要按照《中小企业国际市场开拓资金管理办法实施细则》的有关要求，积极组织乡镇企业进行“中小企业国际市场开拓资金”的申请工作，充分发挥“中小企业国际市场开拓资金”的作用。
认真组织落实《高新技术改造传统产业扩大出口计划》，积极推进运用高新技术改造机电、纺织和农产品加工等传统行业。提高高新技术产品出口的比重，按相关规定，凡列入《中国高新技术产品出口目录》的产品，享受国家给予高新技术产品出口的政策。有条件的地区，应在创建国家级高新技术园区的基础上，把其建设成出口的重要基地。
四、切实依靠科技进步扩大产品出口
大力实施科技兴贸战略，通过推进技术进步与产业升级，推动乡镇企业出口产品由初级工业制成品为主，向初级工业制成品和高技术含量、高附加值、深加工制成品并重转变。培育和扶持名牌产品出口，抓好有关的国际安全认证、质量认证、环保认证等基础性工作，增强出口企业和产品的非价格竞争力。继续扩大服装、轻纺产品、农产品加工品等优势产品的出口，扶持一批农业产业化龙头企业，逐步提高农产品加工品出口的比重，以此带动我国农产品的出口。因地制宜逐步调整出口产品生产布局，东部地区要逐步将劳动密集型的初级制成品的生产向中西部地区转移，着力开发资金及技术密集型出口产品，中西部地区要结合自身优势，继续发展传统的名特优新出口产品。要引导乡镇企业在巩固美、欧、日、东南亚等传统出口市场的同时，大力开拓拉美、中东、东欧和非洲市场，实施市场多元化战略。
五、积极实施“走出去”战略
国家鼓励具有资金、技术、管理、品牌等优势的乡镇企业“走出去”，在境外设立符合我国国民经济发展需要、有助于开拓国际市场和扩大对外经济贸易合作的境外企业。特别是鼓励以现有技术、设备投资设厂，开展境外加工贸易，带动和扩大国内设备、技术、零配件、原材料的出口。对经过国家有关部门批准到境外办企业的乡镇企业，享受国家各项有关的优惠政策。
六、努力加大招商引资和合作力度
大力改善投资环境，把引进外资和引进技术、引进智力紧密结合起来，引进硬件与引进软件并重，强化对外商投资企业和其它各类合资、合作投资企业的服务，采取积极措施扩大招商引资和合作力度。按照国家的产业政策，各级乡镇企业和外经贸部门要根据当地的实际情况，在国家《外商投资产业指导目录》的基础上，编制各地《乡镇企业与外商合资合作项目目录》，积极开展招商引资工作，引导外商在相关领域投资。首先要加强农产品加工领域利用外资工作，以此带动农产品加工出口企业的技术改造；同时积极引导外资投向高新技术和环保等产业，促进乡镇企业结构调整和整体素质的提高。乡镇企业要积极发展和利用中介机构，采用委托招商、定向招商、网上招商等办法，拓宽利用外资的渠道。为促进乡镇企业的招商引资工作的开展，要积极争取同级政府安排一定数额的财政资金用于乡镇企业开展境内外招商引资工作。鼓励有条件的企业利用外国政府和国际金融组织的贷款。
结合西部大开发，加大西部地区的招商引资力度，积极鼓励外商及东部地区乡镇企业与西部地区进行多种形式的合资与合作。西部地区乡镇企业要引进外资与引进内资并重，大力宣传西部地区的资源优势、劳动力优势和潜在的市场优势，利用各种途径开展招商引资活动。西部地区要运用区位优势发展边境贸易，充分利用国家有关边境贸易的各项政策，吸引东部发达地区的企业到西部地区投资兴办外经贸出口企业，共同开辟周边国家市场。
七、不断强化对乡镇企业的服务
要充分利用我国驻外机构、外经贸中介机构和行业协会等社会力量，为乡镇企业开拓国际市场提供服务。要利用多种方式为乡镇企业开拓国际市场提供信息服务，帮助有条件的企业逐步发展电子商务。要充分利用外经贸院校和各级乡镇企业培训中心等教育培训资源，为乡镇企业培养各类外经贸专门人才，并开展外经贸政策、国际贸易及世贸组织有关规则等专题培训。要通过建立重点出口乡镇企业联系制度，及时掌握企业出口动态，了解国家有关外经贸政策的落实情况，帮助企业解决在进出口贸易中遇到的实际困难和问题，并探索乡镇企业扩大出口的途径、方法和政策措施。
各级乡镇企业行政管理部门和外经贸部门要密切协作，认真贯彻中央提出的发展开放型经济的精神，积极协调各方面的力量，全面落实扩大出口、利用外资和实施“走出去”的有关法律、法规和政策、措施，引导、支持乡镇企业积极参与经济全球化和国际经济竞争。各级外经贸部门要拓宽服务领域和对象，把促进乡镇企业外向型经济发展作为外经贸工作的重要内容之一，加强宏观指导、协调和服务。各级乡镇企业行政管理部门，要把乡镇企业外向型经济发展，作为促进乡镇企业调整、发展、提高的重要措施，加强调查研究，采取切实可行的措施，促进乡镇企业外向型经济更快更好地发展。

主题词：乡镇企业 外经 意见
抄送：国家计委、财政部、科技部、中国人民银行、海关总署、中国进出口银行
本部发送：农业部发展计划司、国际合作司、外经贸部(10)

农业部办公厅 2002年1月30日印发

刑事诉讼中证人怠于出庭的社会成因探究

申笑梅 刘 磊
(石河子大学政法学院 邮编： 832003)

[摘要] 《刑事诉讼法》经过系统修改在我国颁布实行的几年来，我国的刑事司法制度日趋完善、更加合理。在考量刑事司法制度变革是否深入的问题时，证人出庭问题逐渐成为的重要因素。为进一步完善我国的刑事诉讼立法，本文拟从“人是生活在社会中的人”角度出发，假定人为理性之人，就修改后刑事诉讼法实施以来证人出庭的现状及其社会成因作初步的探讨。


一、我国刑事诉讼中证人出庭的现状
修改后的《刑事诉讼法》对庭审方式作了重大改革，确立了“控辩式”庭审方式，要求控辩双方当庭举证，通过控辩双方的法庭调查、辩论，当庭查清事实，确认罪责。为了贯彻“对抗求证”这一当事人主义诉讼的基本精神，防止剥夺当事人对原始人证的询问和反询问权，新的庭审方式要求证人原则上应当出庭，接受以交叉询问方式进行的质证，必要时还要接受法官的询问，从而使法庭能够直接审查证人的作证资格、感知能力、记忆能力、表达能力，合理判断主客观因素对证人作证的影响，辨别证言的真伪。但是目前从查阅到的法院汇总的资料显示，证人出庭作证的情况却令人非常担忧，即使少数出庭的证人也是经过办案人员的再三说服才勉强到庭的。而警察通知证人到公安局接受询问，一般说来证人却都会按时赶到，老实接受询问。因为警察和检察官手中具有强制性力量，足以使任何公民感到威慑，并且可以采用多种方式使这种强制变为现实。
证人出庭作证问题成为困扰司法机关的一大难题，它使法庭审判事实上演化为法官对控诉方卷宗笔录的书面或口头审查：由于证人在大多数情况下均不出庭作证，法官对证人证官等言词证据的调查，仅局限于摘录和宣读控方卷宗所记载的笔录，尤其是被告人即使在法庭上做出了陈述。但这种陈述若与控方笔录所记载相矛盾，法官仍以卷宗中的陈述记录作为裁判的主要依据。这种书面审判方式是法庭审判流于形式的关键因素之一，成为阻碍刑事审判制度改革的障碍。[1]（P6）
二、社会因素的综合影响是证人出庭制度实施的最强有力的干扰因素。
导致证人出庭作证情况不理想的原因诸多，本文仅从其社会成因方面作如下分析：
（一）证人出于对自身安全的现实关注而舍弃对法定义务的承担。
在分析民主、法治社会时，我们通常认为公民的纳税应该首先被用来提供安全和秩序——两种个人不能够生产(个人与国家相比，在生产安全和秩序两种产品上基本没有成本优势)的公共消费品。但我国自建国以来所面对的历史遗留的现实是国家积贫积弱、百业待兴，外国反动势力又在不断压制、威胁着我国；在十一届三中全会后，我党确立了以经济建设为中心的指导思想，中央财政税收的大部分投入到了社会主义经济建设中去，从而使司法部门的投入长期短缺，制约了他们提供安全和秩序的生产能力。短缺之下掩盖着社会公民之间对公共安全产品享有的事实上的不平等，它们在各阶层内部较平等的分布，在阶层之间则是不平等的供给。同级的干部享有差别不大的公共产品，但对比他们上级、下级或普通群众之间，他们所享有的安全和秩序的保障是大不相同。有职务、有实权的人物占有更多的安全保证和服务之类公共产品，而普通大众则在履行完纳税义务的同时，却不得不以各种合理、不合理的或合法的、不合法方式努力保护着自己。现实中，在遇到重大案件时，高级领导人更有义务、有责任出庭作证，给普通大众做示范、表率作用。但在贪污、腐败案件中，鲜有省、市级领导出庭作证的。这些行为对普通大众具有强烈的心理暗示效应。连受保护最好的官员都会因有所顾忌而没有出庭作证，更何况普通大众呢?
因此在法律不能提供给社会大众一致有效的法律保障时，个人最好的对策是明哲保身，少染是非。这种情形是博奕论中的“囚徒困境”在现实世界中最好的验证：人们将自己或他人在长时间内、多次相同的社会互动中积累的出庭后果，进行了有意识或无意识的对比，再经过现存的社会制度文化进行自然筛选，得出了个人理性的最终选择。这是证人不愿作证时，普遍存有的一种心理。证人出庭作证与书面形式的作证不同，他要直面被告人证实或揭露被告人的犯罪事实，在表达方式上更显直接，感觉更象是自己在庭上作证“加害”于被告人，加重了被告人的刑罚，因此担心事后会遭到被告人及其亲属的打击报复。特别是一些带有暴力团伙性质的犯罪，有的被害人连到公安机关报案的胆子都没有，更何况到法庭上作证。《刑事诉讼法》第49条规定“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。对证人及其亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。”但是，由于没有具体的保护措施，没有专职的保护人员以及行之有效的保护机制，对证人的保护只停留在事后保护、人身保护、宣言式保护范围内，忽视了对证人事前预防性及财产方面的保护，一旦证人及其家属遭到打击报复，造成损害，无论是追究刑事责任还是给予治安管理处罚，这对于证人及其家属来说，已经于事无补，“迟来的正义不是正义”。从这个层面上考虑，证人出庭的法定性中的合理性就大打折扣，这样又怎能调动证人出庭作证的自觉性、积极性、主动性呢?
（二）中国人情社会千年积淀下来的巨大世俗力量像一只看不见的手，依靠着社会心理的惯性在阻碍证人的出庭作证的行为。它严重干扰了证人的理性决断，从现实生活的各个层面上深刻地制约着证人的作证行为。费孝通先生在《乡土中国》一书中曾经论述过，生活在中国社会里的每一个人都不是孤立存在的，他的关系网就象是往平静的水面上扔了一颗石子后激起的一圈圈涟漪，最中心的位置是自己，离自己最近的一圈是父母兄弟，再往后是亲戚朋友，以次类推，直到离自己最远的一圈。每个人都是一颗石子，都生活在自己的圈子里。他只对圈子里的人信任、扶助，对圈子之外的人时刻怀有戒心；而圈里的人遵守着同样的规则(中国大众所普遍接受和推行的道德准则)，对他也信任、扶助。人们更多的是依靠人际关系而非法律制度的保障在生活着。刑事案件中常见的情况是：证人与被告人是同乡、同事、邻居、朋友、亲戚或利害关系人，平时关系融洽、往来密切，所以他们认为用书面形式证实被告人的犯罪已经对被告人很“不讲义气”了，破坏了“交互利、兼相爱”的准则（这种“利”或许很自私，这种“爱”或许不受法律保护）。现在还要他们当庭证明，更是不可能。也有的证人曾经得到被告人及其近亲属的好处对被告人持同情或感恩心理，不敢到法庭上作证。还有的证人因与被告人的犯罪有一定的牵连，所以他们也不敢出庭作证。
长时间的生活习惯侵化到我们的思想中，形成了“意蒂牢结”，控制了我们的思维、行为，使我们不得自由思考行事。于是，出于人类运用理性的“冲动”和追求“自由”的天性，我们便要对旧思想进行“祛魅”，加以理性的批判（批判仅指一种理解和扬弃，是理性反省理性自身的过程）。通过批判思想才能获得独立，如此我们就可以与时俱进，将自己的观念纳入到现行的社会制度文化中去，形成自觉地依法行事的新观念、新风尚。但我国目前尚处于也将在较长时间内处于社会转型期，在新型的社会主义市场经济的社会关系模式尚未建立之时，大多数中国人仍然依赖着延续已久的社会人际关系生活着。若为了出庭作证而破坏了这种美妙的和谐，后果往往是证人与原有的生活关系决裂。在证人脱离了旧有的生活模式，又不能进入新的生活时，等待他的只是在新、旧生活之间长久的徘徊。这时谁又来保障证人的权利?相应的法律救济又在哪里?相应的道德鼓励又在哪里? 这是“谁之正义？何之公正？”
（三）证人作证的价值属性被忽略。证人之所以成为证人，是因为他拥有并掌握他人所不知而又需要的、关于案件的情况，正是因为他人不知，这种情报具有的稀缺性，稀缺性正是我们所生存的真实世界价值产生的本源；正是因为他人需要，这种情报所具有的价值使证人的作证具有的商品的属性。并且该情报会因为需要的强烈程度不同，其价值形态随之相应波动。在我国，证人内在的价值被社会大众强烈的道德召唤感和使命感淹没了、冲淡了，我们以法律的名义强制他人放弃本该享有的正当利益，去服务于正义的事业而不予补偿，这种观念、行为本身就是不公平的，不符合建设有中国特色的社会主义市场经济的内在发展规律所强调的价值意义。
证人出庭作证在经济上非但没有利益机制的驱使，反而得不到应有的补偿。其损失如车旅费、误工费等都是可实际考量的。特别是对那些路途遥远，作证时间长，次数多的证人来说更是一笔不小的损失。但是目前我国缺乏对证人予以经济补助的配套措施，所以很多证人把作证看成一种负担，怕因出庭作证而影响自己的经济收入。
（四）证人作证意识薄弱。在现实生活中，不少证人认为揭露惩罚犯罪是司法机关的职责，参与其中是自己的觉悟，不参与也不为过；还有的认为侦查阶段，公安机关和检察机关记录了他们的证言，他们已履行了作证义务，没有必要再当庭与被告人质证。甚至有的证人收到出庭通知书后，竟不知道法院叫他们去干什么，因为害怕反而不敢出庭。
另一方面，我国民主和法治的启蒙阶段过短，公民也没有亲历百年的法治环境的生活积累，没有先天形成对法律的虔信。对法律的虔信有双重含义：一是通过理论验证后所得到的内心确信，二是通过个体的生活经验总结得出的对法律不可动摇的信任。上述方法同样适用于讨论证人怠出庭作证的问题。
首先，我们对法律的虔信导源于我们对法定义务的明确承担，而不是借口服从于人性弱点的必然律就回避它；但立法规定不明，相互矛盾，公民难以实现内心的确信。
1、我国《刑事诉讼法》第48条规定“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。”但是，对于条款中的“作证”是出庭向法院口头陈述自己所知道的案件情况，还是不出庭只是向司法人员提供证人证言，没有明确的的规定。同时《刑事诉讼法》157条又规定了证人可以不出庭作证。第157条“公诉人、辩护人应当向法庭出示物证，让当事人辨认，对未到庭的证人的证言笔录、鉴定人的鉴定结论、勘验笔录和其他作为证据的文书，应当当庭宣读。审判人员应当听取公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人的意见。”这就说明证人履行作证义务既可以采取出庭作证，向法庭口头陈述自己所知道案情的方式，也可以采取不出庭作证，由司法人员将其证言制成笔录在法庭上宣读的方式。证人在可自由选择的情况下，容易造成不出庭作证的现象。
刑事诉讼法关于证人出庭的立法过于简陋，对证人出庭的方式，出庭作证的程序、规则，证言效力，质证权的行使等均只有原则上的规定，而没有具体内容。因此司法实践中不易掌握，运作时难免存在随意性，也让想出庭作证的人无所适从。
2、证人权利、义务、责任在法条上不平衡。权利义务相一致是我国宪法的原则，公民不能只享有权利而不尽义务，也不应只尽义务而不享有权利，违反义务必须承担一定的责任。刑事诉讼中证人履行法律规定的作证义务，承担因作伪证或隐匿罪证所应负的责任，因此他们应享有一定权利。但96年刑诉法中、证人权利、义务、责任均严重失衡。表现在：
(1)证人的权利与义务不平衡。96年刑诉法第48条明确规定证人有作证的义务，但却没有明确规定证人在履行义务的同时应享有什么具体权利。这使得证人在出庭作证的同时，还要承担人身风险，这显失公平，挫伤了证人出庭作证的积极性。
(2)证人的义务与责任脱节。96年刑诉法规定作证是公民义务，但是对于证人拒绝作证，却没有规定应负什么法律责任，受什么惩罚，也没有规定对证人拒证可采取什么样的措施，因此是证人拒绝出庭作证时，没有任何后顾之忧。
其次，亲历社会生活的经验和通过人际传播、新闻媒介获得的关于证人出庭的案例，难以让一般社会大众满意，社会大众难以从中获得对出庭的相关法律制度及人员的不可动摇的信任。
由于目前部分司法工作人员自身的素质并未提高到现行刑诉法所要求的水平上来，没有充分认识到证人出庭的重要性，认为既然证人证言已经在卷宗中体现，再让证人出庭就是多此一举、形式主义。所以他们在执行证人出庭制度时，采取消极应付的办法。长期的低薪和司法独立的不完全，影响了司法工作人员对正义事业的忠诚，对人民大众的深深同情和理解, 只是机械地按照法律规定的程序通知证人出庭。至于证人是否出庭，有什么困难，就一概不管。在庭审过程中，对证人未出庭的案件，质证时也只是走过场、走形式，当被告人及其辩护人在法庭上对证人证言提出异议时也不闻不问，直接导致了辩护人和证人对证人出庭作证的意义和信念产生根本的动摇。证人逐收回了对法律的忠诚，对所有司法工作人员由此抱有成见，持不信任和不合作态度，从而在行动上制约了证人出庭作证的可能性。
以上所有的探讨皆建立在笔者对刑诉长时间的思考之上，这种思考只提出了问题而并没有提出解决问题的方法、途径，或许是残缺的，但它是基于丰富的生活经验，直面现实、勇敢思考的结果。