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国家煤矿安全监察局


国家煤矿安全监察局关于兼并重组和整合技改煤矿安全专项监察情况的通报

煤安监监察〔2011〕7号


各省级煤矿安全监察机构：

根据《国家煤矿安全监察局关于立即开展兼并重组和整合技改煤矿安全专项监察的紧急通知》（煤安监监察〔2010〕28号，以下简称《紧急通知》）要求，各省级煤矿安全监察机构相继组织开展了兼并重组和整合技改煤矿安全专项监察。重点抽查了975处整合技改等煤矿建设项目，共查出隐患3543条，责令停止建设施工矿井93处，罚款1124.3万元，通过此次专项监察，进一步规范了煤矿兼并重组和资源整合技改工作。现将有关情况通报如下：

　　一、专项监察组织开展情况

　　1．及时部署，组织有力。《紧急通知》下发后，各省级煤矿安全监察机构高度重视，立即召开专题会议进行传达部署，广泛动员，并结合驻在地区兼并重组和整合技改煤矿项目实际，编制工作方案，明确监察范围、监察内容、监察要求和方式方法。陕西煤矿安监局成立了以主要负责人为组长的专项监察领导小组；河北煤矿安监局按照河北省人民政府统一安排，会同省武警总队、煤炭行业管理等有关部门，联合对整合技改煤矿项目进行逐矿督导巡查；福建、河南、湖南、重庆、四川等省级煤矿安监局主动与地方煤炭行业管理、安全监管等有关部门密切协作，开展联合执法行动，全力搞好专项监察。

　　2.统筹安排，狠抓落实。湖南煤矿安监局针对湖南全省煤矿整合技改工作任务重、施工进入关键阶段的现状，坚持结合监察计划、竣工验收、监督检查、举报核查开展专项监察；重庆煤矿安监局将专项监察贯穿于监察计划、元旦春节期间煤矿安全工作、重庆市人民政府煤矿安全“四大行动”等具体活动中。

　　3．有效监察，打击非法。山西、湖南等省级煤矿安监局，采取突击抽查、夜间巡查、跟踪督查等方式进行专项监察。贵州、云南、陕西等省级煤矿安监局在所属各监察分局检查的基础上，组织开展了重点督查，对查出的重大问题和隐患，及时下达监察执法指令，并依据有关法规进行了严厉处罚；对安全管理中存在的突出问题和共性问题，向有关企业下达加强和改善安全管理的意见书、向有关地方人民政府提出加强和改善安全管理的建议书。贵州煤矿安监局林东分局针对平塘县者密煤矿擅自启封已整合关闭煤矿的非法生产行为，及时向平塘县人民政府通报，并提出了立即采取果断措施、依法抓捕组织盗采人员、炸封非法井口、对负有责任的公职人员进行处理等建议。

　　4.结合实际、整体推进。黑龙江、山东煤矿安监局针对驻在地区煤矿整合技改项目少的情况，将改扩建项目一并纳入本次专项监察中，有效地推进和加强了改扩建项目的安全管理；湖南、云南煤矿安监局结合已公告关闭矿井是否关闭到位进行监察，促进整顿关闭工作，以关闭促整合，并对改扩建煤矿竣工验收内容和标准进行补充和完善，将工程技术人员配备、井下安全避险“六大系统”建设等纳入验收标准，努力促进安全保障能力的提高。山西煤矿安监局对专项监察中查出的隐患问题进行跟踪督查，督促地方人民政府及其煤炭行业管理部门、有关煤矿企业监督矿井进行整改，按时复查，要求做到隐患不除不得复工；同时，继续把瓦斯灾害和水害严重、进入二期建设的施工矿井和整合矿井作为重点监察对象，凡存在重大安全隐患的，一律责令停止施工。河南煤矿安监局结合专项监察，在春节期间继续以整合技改和兼并重组矿井为重点，加强安全监察，防止煤矿冒险蛮干引发事故。

　　通过此次专项监察，治理了一批煤矿建设过程中存在的安全隐患，严厉打击了非法违法和违规违章建设行为，有效地促进了兼并重组和整合技改工作，大力推动了煤矿安全基础管理水平的提高，进一步整顿和规范了煤矿建设秩序。

　　二、专项监察中发现的主要问题

　　1.部分项目违规建设。监察中发现，一些整合技改煤矿未取得开工建设手续，甚至无采矿许可证、安全设施设计未经审查批准即擅自组织开工建设；部分整合技改煤矿未及时关闭不予利用的井筒；个别煤矿借整合名义擅自组织生产，有的整合主体甚至擅自启封被整合关闭煤矿的井巷进行非法生产。

　　2.部分项目现场施工组织混乱，安全标准、技术措施不落实。从各地上报情况看，部分项目安全生产技术管理人员配备不足，技术管理不到位；有的项目未编制施工组织设计，或不按批准的设计施工，施工顺序不符合《关于进一步加强煤矿建设项目安全管理的通知》（发改能源〔2010〕709号，以下简称《通知》）的规定；小煤矿较多、资源整合任务较重的湖南、云南、贵州、四川等省，大部分整合项目由煤矿生产企业队伍自行施工建设，未聘请监理单位，未进行工程质量认证，第三方监督责任难以落实；一些瓦斯灾害严重矿区的煤矿，不进行煤层瓦斯突出危险性相关参数测定，未编制防治煤与瓦斯突出专项设计和瓦斯抽采设计，防突措施不到位；一些水害严重矿井探放水等防治水措施不符合要求等等。

　　3.兼并重组煤矿问题依然严重。一是兼并重组和整合技改工作进展不平衡。目前只有山西、河南、陕西三省全面展开了兼并重组工作；湖南省已制定兼并重组方案，其他省（区、市）的兼并重组方案还在制定当中。二是部分小煤矿技术资料匮乏、不真实，采空区范围不明确，瓦斯、水文地质灾害条件不清。三是由于兼并重组矿井数量大，所需专业人员较多，部分兼并重组煤矿安全管理人员配备还没有到位。

　　三、下一步工作要求

　　为深入贯彻落实全国安全生产电视电话会议和全国安全生产工作会议精神，进一步加强煤矿建设项目特别是兼并重组和整合技改煤矿安全生产工作，提出以下要求：

　　1.继续认真做好煤矿建设项目安全设施“三同时”工作，严把煤矿建设安全准入关。严格按照《煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收规范》（AQ1055-2008）等安全标准和规定要求，开展安全设施设计审查、竣工验收工作。对地质灾害不清、安全条件未查明，设计达不到安全标准的不得审查批准；安全设施达不到设计标准的不得通过验收。同时，应将建设完善安全避险“六大系统”的要求纳入煤矿建设项目安全监察内容，进一步提高新投产各类煤矿的安全保障能力；已通过安全设施设计审批，但未包含“六大系统”建设有关内容的建设项目，应督促煤矿企业抓紧补充完善相关内容，并及时组织实施。

　　2.继续加大对整合重组煤矿建设项目的监察力度，严厉打击非法违法和违规违章建设行为。要严格按照《关于进一步规范煤矿资源整合技改工作的通知》（安监总煤监〔2010〕185号）和《通知》的相关要求，认真做好资源整合技改和兼并重组项目安全设施设计审查和竣工验收工作；现场监察必须制定工作预案，明确监察的方式、重点和主要内容等，对未严格落实《防治煤与瓦斯突出规定》和《煤矿防治水规定》、未编制施工组织设计和安全技术保障措施、未按批准的设计组织施工、未按规定的施工顺序组织施工和存在其它重大隐患的，必须依法从严从重查处，按上限予以处罚，该停产整顿的一律停产整顿；经停产整顿仍达不到要求的，一律提请地方人民政府依法予以关闭。对于未经批准、擅自施工发生伤亡事故的新建、改扩建和整合重组项目，要依法从严从重查处，并对相关企业进行通报批评，对其所属煤矿建设项目进行限批。

　　3. 进一步推进煤矿建设项目安全生产工作规范化，提高监察执法工作质量和效能。安全设施设计审查和竣工验收工作必须依法依规、程序完备。项目未经核准或批准、未划定矿区范围或取得采矿许可证的，其安全设施设计审查申请，一律不得受理；存在问题未经整改的，一律不得批准；审查验收报告书内容必须齐全、准确，重点突出，意见明确。现场监察执法要抓住煤矿安全生产工作的主要矛盾，做到程序合法、事实清楚、依据充分，执法文书规范有效；做到公平、公正、公开；发现重大安全隐患和共性安全问题的，在依法做出现场处理后，要将情况及时通报当地人民政府及其煤矿安全监管部门。

　　4.加强对地方人民政府煤矿安全监管工作的监督检查。督促各地认真落实《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）和《国务院办公厅转发发展改革委关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》（国办发〔2010〕46号），统筹规划，合理布局，加快煤矿兼并重组、整合技改工作步伐，加快转变煤炭领域经济发展方式，提高煤矿生产力水平和安全保障能力；督促各地切实加强对兼并重组和整合技改煤矿的日常监督管理，推动兼并主体企业落实安全主体责任，加强现场管理，加大安全投入，提高安全生产水平。　　　　　　　

国家煤矿安全监察局

二○一一年三月一日　　

　　劳动争议处理实践中，企业宣告破产后劳动者提起确认劳动关系、请求支付经济补偿和工伤保险待遇类案件屡有发生。对于涉及破产企业劳动争议中究竟应当将破产管理人作为当事人，还是把破产企业作为当事人，观点不一，分歧较大。现实中笔者曾遇到这样一起案例：
　　1996年11月郑某进入某集团公司物业分公司工作，双方没有签订劳动合同。2007年5月30日该集团公司被宣告破产，但部分下属分公司和分厂仍继续经营。 2008年1月4日原告在工作过程中受伤。在申报工伤过程中，郑某与物业分公司因是否存在劳动关系发生争议，郑某于2008年9月7日以物业分公司为被申请人向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁，请求确认双方存在劳动关系。2008年9月16日郑某又追加集团公司破产管理人为被申请人，并要求确认与破产管理人存在劳动关系。2008年12月8日劳动仲裁委员会作出裁决，确认郑某与物业分公司之间存在事实劳动关系。郑某不服，起诉至人民法院，要求确认其与破产管理人存在劳动关系。破产管理人不服，以与申请人无劳动关系为由也起诉至法院。后经两审终审，中级人民法院判决认定郑某与集团公司破产管理人之间存在劳动关系。
案件虽经两审终审而终结，然而仲裁机构和人民法院对案件中所涉及的几个问题却仍存疑问。一是涉及破产企业的劳动争议中破产管理人能否成为诉讼主体？二是企业的分支机构被吊销营业执照后是否仍具备诉讼主体资格？三是破产管理人能否成为劳动关系的主体？
一种观点认为，根据《民法通则》第45条和第47条规定，企业被吊销营业执照或者依法宣告破产后，企业法人终止。根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第60条规定 “对于涉及终止的企业法人债权、债务的民事诉讼，清算组织可以用自己的名义参加诉讼。”的规定，在涉及企业破产的劳动争议案件中，应当将破产管理人列为当事人，被吊销执照的企业或者被宣告破产企业，不具备民事诉讼主体地位。因此，案例中的集团公司被宣告破产后，其法人资格终止，且物业分公司的营业执照被吊销，所以应当由破产管理人作为当事人参加仲裁和诉讼活动，并可以破产管理人作为劳动关系的一方主体。
另一种观点认为，营业执照作为企业注册登记的法定证书，只是企业取得营业资格的标志。吊销营业执照作为一种工商行政管理处罚措施，其目的在于停止公司营业，禁止其进行新的经营活动。从这个意义上讲，营业资格与企业的法律人格是相分离的，营业资格的丧失并不必然导致企业民事主体资格的丧失，而只是导致公司解散与清算程序的启动。企业法人被吊销营业执照后，未经清算前，其民事主体资格仍然存续，在诉讼中仍应以该企业的名义参加诉讼，企业主体资格的取消以企业清算完结并办理注销登记为条件。因此，在本案中，虽然某物业分公司的营业执照被吊销，但其民事主体资格仍然存在，根据《劳动合同法实施条例》第四条的规定，本案中劳动关系的双方主体可以确定为郑某与物业分公司或者某集团公司。破产管理人作为破产程序中由人民法院临时指定的组织，根据《破产法》第二十五条规定精神，破产管理人在仲裁或诉讼活动中的地位，只是破产企业的诉讼代表，与破产企业是一种代理关系，因此其并不具备诉讼主体资格。同时，由于破产管理人不属于《中华人民共和国劳动合同法》第二条所规定的用人单位范围，所以不能成为劳动关系的一方主体。
笔者认为，第二种观点符合《中华人民共和国破产法》中对破产管理人和破产企业间关系的界定，也注意到《劳动合同法》中有关用人单位范围的规定，有效避免了破产管理人被确认为劳动关系主体的尴尬。
对于涉及破产企业的案件，特别是涉及劳动者要求确认与破产企业存在劳动关系的案件，仲裁机构和人民法院在具体程序上，可以从几个方面操作：一是在立案审查环节，应当及时向当事人进行必要的法律释明，指导当事人在仲裁申请和诉状中列破产企业为当事人，列破产管理人为诉讼代表人。二是在文书送达环节，文书送达破产管理人或者破产管理人委托的人员即视为送达，不必以破产企业与破产管理人之间签订有委托协议为前提。三是在裁决和判决时，判项中法律责任的承担主体应当确定为破产企业而不能是破产管理人。
河南省洛阳市人力资源和社会保障局 王怀欣