紧扣三项重点工作 全面提升检察机关执法公信力
任全辉
基层人民检察院，是我国检察机关最基层的工作单位，是检察工作的基础，是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义的一线平台。在全国检察机关中，基层检察院机构数、干警数、办案数都在80%以上。基层检察院如何通过严格、公正、文明执法，提升检察执法公信力，是检察机关全面提升检察执法公信力的重要环节。结合深入推进“三项重点工作”，就基层检察院如何提升检察执法公信力作一粗浅思考，与大家共勉。
一、检察机关执法公信力面临的挑战
1、人民群众对公平正义的期望越来越高。自改革开放以来，社会物质财富有了极大的增长，综合国力显著提高，这给社会公平正义的实现提供了坚实的物质基础。同时，随着国家法制进程的不断推进，人民群众的民主意识、法治意识不断增强，对公平正义的期望也与日俱增，越来越多的人要求实现共赢、双赢和多赢，共享改革发展的成果。然而现实情况是，不公平和不合理的现象在社会生活中大量存在，虽然地方经济发展了，但老百姓的怨气却增加了。
2、人民群众对自身合法权益保护的意识越来越强。随着物质生活的改善，以人为本理念不断深入人心，人民群众对自身权益的实现和保护也越来越重视，试图运用法律手段来保障自身合法权益的愿望也越来越强烈。在新形势下，人民群众对同工同酬权、社会保障权、受教育权等经济社会文化权利愈来愈重视；对机会公平、规则公平、分配公平愈来愈重视；对选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等社会政治权利愈来愈关注。
3、人民群众监督司法机关的方式日益多元和普遍。当前，除了传统的来信来访、电话举报等方式外，网络正日益成为一种新型的监督载体或途径，并得到迅速发展，许多执法不公的案件都是通过网络曝光、网友热议、网上提供线索等方式发现的，网上言论甚至对腐败案件的处理都产生了重要的影响，网络监督已成为畅达民意、鞭挞腐败的便捷而有效的手段。从另一个角度来看，这也给检察机关的执法活动带来了新的挑战。
4、各类公共事件的突发或频发也对检察机关的执法能力提出了挑战。近几年来，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件频繁发生，给人民群众的生命和财产造成了严重损害，甚至危及社会稳定安全。当前的群体性事件有一个共同点，即首先是社会矛盾形成一定的社会基础和群众基础之后，一旦有适当的导火索，往往迅速爆发，呈现出冲突升级快，对抗激烈，社会破坏力强，处置难度大。然而，检察机关在应对这些突发事件时，缺乏足够的经验和必要的应对能力。
二、检察机关执法公信力信用缺失现象剖析
1、查办职务犯罪力度与公众评价反差较大。每年的“两会”期间，各级人大代表、政协委员围绕反腐倡廉工作，提出了很多议案提案、意见建议。反腐倡廉如此引人关注，至少说明两个问题：一是当前反腐倡廉形势依然严峻，腐败在一些领域仍然易发多发，人民群众深恶痛绝；二是人民群众期盼反腐职能部门切实履行职责，加大力度严惩腐败分子。不可否认，一大批职务犯罪案件被检察机关查处，但自我感受与公众评价却相差甚远。从办案的实际看，立案后起诉少，判刑轻，缓刑多，抗诉少，出狱早，已成为社会公众密切关注的话题。
2、履行立案、侦查、审判、刑罚执行监督职能不到位。检察机关立案监督案件的侦结率低，移送起诉率更低。公安机关每年只有三分之一的立案数进入刑事诉讼环节，检察机关很难甚至无法监督到位。行政执法领域以罚代刑、徇私枉法、滥用职权、执法不公是社会反映强烈的热点问题之一，一些重大失职、渎职、贪赃枉法的大要案件未能及时有效查处，影响了法律监督职能的发挥。
3、办案或诉讼公开、透明度不高。尤其是在查办职务犯罪案件过程中，不积极向社会公众或案件当事人公开相关的工作制度和办案规定、流程等方面的内容，缺乏完善的案件当事人权利义务告知制度，给社会公众特别是案件当事人未开处理案件的窗口，使他们在思想、认识、感情上对基层检察院各种检察活动难以认可和支持。
4、法律文书不释法说理。法律文书作为检察机关执法办案的“终端产品”，其本身就是执法公信力的重要载体和体现。在检察实践中，大部分法律文书没有开展释法说理工作，许多法律文书不能以理服人，没有讲清案件事实与法律法规、处理结论之间的因果关系，即便相关案件的处理结果是正确的，也很难得到案件当事人及被监督机关的认同，被监督者时常产生抵触情绪，质疑检察机关决定的合理性，检察机关与公众之间猜测多于信任、博弈多于配合。
5、不文明办案现象依然存在。近年来，虽然通过开展社会主义法治理念教育、“规范执法行为、促进执法公正”专项整治以及“大学习大讨论”、“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”等活动，检察干警的执法作风有了明显改变。但个别干警执法不严格、不规范、不文明的现象依然存在。接待当事人举止不文明，态度不热情，冷、硬、横、推，吃、拿、卡、要，执法行为简单粗暴野蛮，甚至激化人民内部矛盾。
6、检察官个人素质缺陷。检察官的个人素质是影响执法公信力的重要因素，不可否认，部分检察官不注重仪表，对当事人发表不恰当的言论，或者经常出入不正当的娱乐场所，其行为使社会公众对检察机关的公正性产生合理怀疑，而一些在社会上影响重大的错案的产生也有检察官的专业知识不足等因素存在。社会公众根据发生在其自身或其周围的个案感知检察院的司法活动，一旦因为某个个案导致社会公众产生质疑，则检察活动也就难以得到信任和认可了。
三、加强检察机关执法公信力建设的对策
（一）依法履行职责，通过积极化解社会矛盾树立检察机关的执法公信力
一是加大查办民生领域职务犯罪力度。腐败是社会矛盾的成因之一，特别是涉及民生和群众利益的腐败，危害人民群众的切身利益，激发社会矛盾。检察机关要把涉及民生利益如涉及企业改制、征地拆迁、环境污染、社会保障、安全生产等领域的，有可能引发深层次社会矛盾和群体性事件的职务犯罪案件作为抓点，依法查处。这些案件往往涉及民生利益及生命财产安全，危害面广，后果严重，是人民群众关注的热点。要通过查办案件来维护群众利益，化解社会矛盾，切实保障国家职务行为的廉洁性和客观公正性，有效缓解因国家工作人员的不廉洁、不公正形成的人民群众对国家机关的不满情绪，及时化解因职务犯罪可能引发和激化的社会矛盾。
二是认真落实宽严相济的刑事司法政策。正确准确把握宽严相济的刑事司法政策，既要依法惩治犯罪，又要减少社会对抗。首先，要建立健全快速办理刑事案件工作机制，对案情简单、事实清楚、证据确实充分和犯罪嫌疑人、被告人认罪的刑事案件，要依法快速办理，缩短办案期限，提高诉讼效率。其次，要建立健全未成年人犯罪办案工作机制，采用适合未成年人生理、心理特点的办案方式，如依法对犯罪情节轻微、主观恶性较小的未成年犯罪嫌疑人适用非羁押强制措施、不起诉等。第三，对初犯、偶犯、老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害等案件，要依法从宽处理。认真落实刑事赔偿政策，积极推行刑事被害人救助工作。积极探索量刑建议、附条件不起诉工作机制，提高运用政策法律化解矛盾纠纷、增强社会和谐的水平。
（二）严格规范管理，通过参与社会管理创新树立检察机关的执法公信力
一是积极参与对特殊人群的帮教工作。特殊人群是社会管理的难点，检察机关在履行法律监督职能中，认真贯彻全国社区矫正工作会议精神，积极探索适应社区矫正特点的检察方式，加强对社区矫正各执法环节的法律监督，促进社区矫正依法、文明、科学管理，不断提高教育改造质量。
二是积极参与对重点地区的综合治理。维护社会和谐稳定必须着力解决好城中村、城乡结合部等重点地区的整治开发、服务管理与协调发展问题。在为党和国家的大局服务过程中，检察机关要与有关部门密切配合，深入开展对社会治安重点地区的排查整治，对排查整治出来的黑恶势力、“两抢一盗”等犯罪案件，适时介入侦查，依法快捕快诉，及时、准确、有力地打击。密切关注社会治安动态，有针对性地提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的建议，促进社会治安防控体系的建设，结合办案加强法制宣传，广泛开展进社区、进企业、进学校、进农村送法活动，增强公民法制观念，预防和减少违法犯罪。
三是积极参与对网络虚拟社会的建设管理。在建设与管理并重的思路指导下，检察机关要坚决依法打击利用网络实施的诈骗、盗窃和“黄赌毒”等犯罪活动，维护网上秩序，净化网络环境。要高度重视涉检网络舆情，建立健全应对、引导等机制，既要把网络舆情作为听民声、察民情的重要渠道，又要高度重视涉检负面报道，认真评估舆情影响，主动回应社会关注，正确引导网上舆论，营造有利于社会稳定的网上舆论环境。
（三）强化职业道德，通过公正廉洁执法树立检察机关的执法公信力
检察队伍是确保公正执法的主体，是提高检察机关执法公信力的关键。必须坚持以队伍建设为根本，以提高法律监督能力为核心，努力建设一支思想政治坚定、执法能力过硬、素质作风优良的检察队伍，以“为民、务实、清廉”的形象提升执法公信力。
一要加强法律监督能力建设。加大培养选拔检察业务专家以及优秀公诉人、优秀侦查员等检察专门人才力度，为检察官的职业发展创造有利条件，形成良好的人才成长环境。通过全员培训、集中学习与分类培训、固强补弱相结合，理论学习、课题攻关与岗位竞赛、实战练兵相结合，关门学习、学历教育与外出交流、检校互动相结合，不断提升检察队伍的法律监督素质。
二要加强职业道德建设。大力加强检察职业道德建设，提升检察队伍的职业素养和职业形象，以“忠诚、公正、清廉、严明”为核心，深入开展检察职业道德实践活动，教育引导广大检察干警把维护社会公平正义作为崇高的职业使命和毕生的价值追求，努力提高检察队伍的职业道德水准。通过礼仪规范教育，将检察职业道德的基本要求融入到制度规范和工作机制之中，落实到检察干警的言行举止之中，建立统一威严、文明友善、健康向上的职业礼仪规范，展示检察队伍严格、公正、文明执法的职业素养、职业形象和精神风貌。
三要加强廉政勤政建设。坚持把落实党风廉政建设责任制纳入检察工作的整体格局，与检察业务一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。狠抓廉政教育，创新教育载体，丰富教育形式，筑牢干警拒腐防变的思想道德防线；狠抓廉政制度建设，坚持以领导班子成员和关键环节、关键岗位为主要对象，以制权、管人、用钱为重点，建立健全统一、全程、严密、高效的监督制度体系；狠抓廉政督查，如重要执法活动、重大经费开支、干部选拔任用等工作要集体研究。
四要打造“阳光检务”，通过公正、文明、公开树立检察机关的执法公信力。检察机关应运用网络等媒体和检务公开宣传栏及其他载体，开展检务公开，通过信息共享平台，公开、公布检务活动。基层检察院要设立检察网页，并通过网页将检察职能、案件办理、工作报告以及承诺为民等有关检务信息及时向外界发布，通过网络交流、电话访问等形式跟广大民众互动，征求民众对检察工作的意见和建议，解答相关咨询。同时，应加强和改进与人大代表、政协委员、社会贤达人士的联系工作，做到经常化、规范化、制度化，自觉接受人大代表、政协委员、社会贤达的监督，发挥人们监督员的监督作用，明确人民监督员监督评议自侦案件的范围、程序，使人民监督员对自侦案件的常规监督更加明确、具体。
兰州市人民政府关于印发《兰州市人民政府常务会议议事规则》的通知
甘肃省兰州市人民政府
兰州市人民政府关于印发《兰州市人民政府常务会议议事规则》的通知
兰政发[2010]94号
各县、区人民政府，市政府各部门，市属各单位，市级有关单位：
《兰州市人民政府常务会议议事规则》已经2010年7月20日市政府第9次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○一○年七月二十五日
兰州市人民政府常务会议议事规则
第一章 总 则
第一条 为提高市政府常务会议决策质量和行政效能，促进行政决策机制的科学化、民主化、制度化和规范化，根据国家有关法律、法规规定和《兰州市人民政府工作规则》，制定本规则。
第二条 市政府常务会议坚持依法决策、科学决策和民主决策，按照充分准备、有序组织、精简高效、保证质量的原则，力求做到规范、务实、高效。
第三条 市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。市政府其他党组成员，市政府副秘书长，办公厅主任、副主任，市监察局、市审计局、市政府法制办、研究室、督查室、新闻办主要负责人固定列席会议。议题提交部门和议题涉及的有关县区、部门主要负责人列席会议。必要时，可邀请市委、市人大、市政协、市法院、市检察院及人民团体等有关方面的负责人列席会议。
第四条 市政府常务会议必须有半数以上组成人员到会方能举行。常务会议讨论重大议题时，分管副市长必须到会，因特殊原因无法到会，议题又有时限要求须在规定时间作出决定的，经市长同意可委托分管副秘书长（副主任）或以其他方式提出明确意见。常务会议组成人员因故不能到会的，须向会议主持人请假。常务会议原则上每2周召开一次，必要时由市长决定临时召开。常务会议由市政府秘书长负责组织，办公厅秘书处具体承办。
第二章 议题确定
第五条 市政府常务会议作为市政府主要决策形式，所提交讨论的议题必须是带有全局性、宏观性、战略性、政策性、原则性、关系发展和民生的问题。主要包括：
（一）传达上级的重要决定和会议精神，研究部署贯彻落实意见；
（二）政府工作思路及其重大调整；
（三）全市国民经济和社会发展规划、年度计划及其重大调整，财政预算安排及其重大调整，以及重大财政资金安排、重大政府投资项目建设和重大国有资产处置事项；
（四）城乡总体规划、重要专项规划及其调整，城乡近期建设规划、年度建设计划及其重大调整；
（五）重大改革方案、重大政策措施、重要资源配置和社会分配调节，以及关系人民群众切身利益的重大决策事项；
（六）市政府发布的重要决定、规章和规范性文件；
（七）上报上级机关的重要报告、请示，以及提请市委常委会或全委会、市人大及其常委会讨论决定的重要事项；
（八）其他需要研究的重大事项。
第六条 拟提交市政府常务会议讨论的议题，提交部门应在深入调查研究、认真制定方案、组织专家评审、广泛听取意见、主动协调会商和反复修改完善的基础上形成。除法规规章由市政府法制部门按照政府立法程序提交外，其他各类议题在上报市政府审定前，应按照有关规定完成以下相关准备工作（议题提交流程见附件1）：
（一）涉及重大决策事项的议题，应由提交部门牵头，会同有关部门组成专门工作组开展调查研究，拟定两个以上决策备选方案，方案包括决策依据、利弊分析、效果预期、实施措施等内容。由分管市长主持或责成相关秘书长进行协调，征求政府有关部门和相关方面的意见，形成提交常务会议讨论决策的建议方案。
（二）涉及全市重大发展规划、城市规划、产业规划、重大改革举措、重要资源配置和重大政府投资项目建设等专业性、技术性较强的议题，要通过决策咨询机构或召开政府相关部门、专家、群众代表参与的咨询论证会，形成论证报告。
（三）涉及城市建设、交通、环境保护、文化教育、医疗卫生、社会公益、公共服务、价格调整等关系市民切身利益、群众关注度高的议题，要通过新闻媒体网络征集市民建议或举行听证会等形式广泛听取意见。
（四）涉及规范性文件或法律问题的议题，应由市政府法制部门进行法律审查，并出具书面意见。涉及经费事项的，应征求市财政部门的意见；涉及机构和人员编制事项的，应征求市机构编制部门的意见；涉及表彰奖励事项的，应征求市人力资源管理、财政、计划生育、纪检监察等部门的意见；涉及其他行政机关职权的，应征求相关行政机关的意见，并对分歧意见主动进行协调。确实协调不一致需提交市政府决策的，应如实报告市政府，并列明相关部门的不同意见及理由，提出明确的决策建议。
（五）需要向上级机关请示的重要议题，应提前向上级机关汇报衔接，且有明确意见后方可提交。
第七条 市政府常务会议不审议以下事项：依法、依职权应由各县区政府和市政府各部门、各单位决定的事项；依照职责分工属分管市长可以自行决定处理的事项，或市长、分管副市长可以直接审批的事项；已明确授权由专项工作领导小组协调决定的事项；议题未按本规则要求，完成征求意见、公示、专家咨询论证以及会前协调等工作的事项；未经市长同意而临时动议的事项；其他不属于常务会议议事范围的事项。
第三章 会前协调与会议决策
第八条 各县区政府、市政府各部门、各单位提交市政府常务会议讨论的议题，一律报经市政府办公厅对口业务处初审、分管副秘书长（副主任）和分管市长审核把关。由分管市长或责成相关副秘书长对议题涉及问题进行充分协调。有较大意见分歧的，必须由分管市长亲自协调，涉及问题已达成基本一致意见后，方可提交上会。
第九条 提交市政府常务会议讨论的议题，提交部门应按要求一次性报送完整的议题材料。主要包括：
（一）提请审议的正式文本。主要包括：汇报材料，请示、报告，法规、规章草案和规范性文件、决定、意见、工作方案，规划、设计方案及其大纲等。
（二）议题有关文本的起草说明。主要内容包括：起草背景（出台的必要性和起草依据、起草过程等）；文本的主要内容；征求各相关方面意见和专家论证、听证情况等；议题提交部门的决策建议意见。
（三）议题有关的附件。主要包括：法律审查意见和专家论证报告；征求有关部门、县区政府意见及公开征求市民和社会各界意见情况的说明；相关法律和政策依据；其他对决策有重要参考价值的资料。
市政府办公厅对口业务处和秘书处根据议题类型及事项具体情况，对议题材料进行审查，对不符合要求的，应及时通知提交部门补正或者退回重新报送（材料格式要求见附件2）。
第十条 所有拟提交上会的议题，均由提交部门填写《市政府常务会议议题审定表》（见附件3），注明议题紧急程度、主要内容及研究解决的问题、参会部门等内容，由议题涉及部门主要负责人签署明确意见，分管秘书长和分管市长审核同意，并由秘书长总负责协调把关后，报市长审签。
第十一条 凡由市长签字同意提交市政府常务会议讨论的议题，一律送交市政府办公厅秘书处等候安排上会。在会议时间基本确定后，由办公厅秘书处按照事项的轻重缓急汇总形成议题单，报分管副秘书长、秘书长和市长审定。
第十二条 提交市政府常务会议讨论的议题材料，由提交部门按规定数量印制后，连同电子版于会前2—3天送交市政府办公厅秘书处。提交上会的议题材料一律使用电子版，纸质材料主要用于备案存档。涉密议题材料按有关规定办理。
第十三条 市政府常务会议议题单确定后，市政府办公厅秘书处提前1天通过政务专网和短信平台发出会议通知，并将议题材料电子版传至政务专网，会议出席人员应在会前认真阅读会议材料。办公厅信息处提前做好无纸化会议技术保障工作。
第十四条 对于涉及重大事项的议题，分管副市长和秘书长在上会前要与市长进行沟通，说明议题需要研究解决什么问题、已经形成哪些共识、还需要议定什么事项，以便提高会议决策效率。
第十五条 市政府常务会议在讨论相关议题时，由议题提交部门作主要汇报，其他相关列席单位作补充汇报或参与审议，分管市长表明主要决策意见。汇报人发言应简明扼要、言简意赅，汇报时间控制在10分钟以内。补充汇报或参与审议的列席人员，可就有关问题发表意见或进行说明，时间控制在5分钟以内。
第十六条 市政府常务会议要充分发扬民主，尤其是对比较重大的决策性事项议题，出席人员与列席人员应畅所欲言、充分会商，在集思广益、权衡利弊的基础上形成集中决策。对于程序性或单项性工作事项议题，原则上在听取提交部门主汇报、分管市长补充意见后，其他领导和列席人员若没有不同意见，即可由会议主持人作出决定。
第十七条 市政府常务会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时通过新闻媒体、政府网站、政府公报等予以公开报道。新闻稿须经秘书长审定，必要时报市长审定。会议纪要由市政府办公厅秘书处于会后1个工作日内完成起草，3个工作日内按行文程序审核经市长签发后印发有关部门执行。
第四章 会议纪律
第十八条 各部门列席市政府常务会议的人员，原则上应为本部门主要负责人。主要负责人因特殊情况不能列席会议的，应向秘书长请假，经同意后可安排本部门分管副职参加会议，未经同意，不得擅自更换与会人员。除议题主汇报部门负责人可带1名助手外，其他与会人员均不得带副职和随员。
第十九条 与会人员要严格遵守会议纪律，进入会议室应关闭通讯工具的发声系统，保持良好的会场秩序。非因重大紧急事项，会外人员不得擅自进入会场联系工作或请出与会人员。参加次后议题的人员按通知时间在会场外指定地点等候，由会务工作人员通知按时按次序进入会场，不得迟到。
第二十条 与会人员必须严格遵守保密纪律，未经同意，不得泄露会议内容和讨论情况；注意保管文件材料，标有“会后收回”或有密级的文件，会后应退还会务工作人员。
第五章 决定事项的执行与反馈
第二十一条 市政府常务会议决定事项以会议纪要及正式文件为准，各有关部门和单位必须坚决执行，及时反馈落实情况，确保政令畅通。市政府分管市长和秘书长要全力推动相关部门全面抓好落实，相关市长助理、副秘书长（副主任）要督促责任部门尽快落实。除会议有明确时限要求外，一般在会后20日内办理完毕，并向市政府督查室反馈办理落实情况。特殊情况需延期办理的，应提前说明情况。
第二十二条 市政府督查室负责对会议决定事项逐项进行催办督办，并将有关落实情况及时报告市长、副市长和秘书长。因工作性质等原因，落实周期较长的，原则上每月上报一次落实情况。因客观原因不能落实或不能按期落实的事项，执行部门应及时将原因上报市政府督查室。对拖延不办、敷衍塞责以及长期不反馈办理情况和结果的，由市政府督查室将相关事项移交市监察局，由市监察局按照行政不作为、失职、渎职等进行行政问责，酌情处理。
第二十三条 实行领导亲自抓落实责任制。凡决定事项，实行领导和部门责任制，一级对一级负责。市政府由主管市长负责，秘书长在督办落实中要发挥综合协调作用，协助市长、副市长抓好工作落实。
第二十四条 实行市政府常务会议决定事项落实情况通报制度。在每次常务会议讨论议题前，由市政府督查室对上次常务会议决定事项落实情况进行通报。
第六章 附 则
第二十五条 本规则由市政府办公厅负责解释。
第二十六条 本规则自发布之日起施行，2008年4月30日发布的《兰州市人民政府常务会议规程》（兰政发〔2008〕38号）同时废止。
