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浅析证据规则在行政程序中的适用

摘 要：证据既是构筑诉讼大厦的基石，也是行政程序的脊梁。证据规则是关于取证、举证、补证、质证、认证的法律规范的总和。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的颁布施行，为行政程序中证据规则的适用提供了可以借鉴的法律规范。本文旨在对证据规则在行政程序中适用及其应注意的问题作一些初步解析，以不断提高办理行政案件的质量和效率。
关键词：浅析 证据规则 行政程序 适用
引 言
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》是我国行政诉讼证据规则的主要载体，充分吸收了证据理论的研究成果，积极借鉴国外证据立法和司法经验，体现了行政诉讼证据制度的中国特色以及保护弱者、追求实质上平等的精神，全面反映了证据裁判主义和直接言词的现代法治和正当程序理念，减少了法官自由心证和内心确认的随意性，对于维护司法公证，提高诉讼效率具有十分重要意义。由于行政处罚证据与行政诉讼证据有着特殊的关系即在行政诉讼的合法性审查中所具有很强的案件主义色彩，决定了行政程序证据规则的适用必须严格参照行政诉讼证据规则，准确把握其异同点。虽然我国没有制定专门的行政程序法，出台行政程序证据规则，散见于行政实体法、有关司法解释中的各行政程序规范为行政诉讼证据规则在行政程序中的适用提供了法律依据，本文拟就五大证据规则在行政程序中的适用及其应重点把握的一些问题进行解析，为行政机关准确认定违法事实和适用法律，充分保护行政相对人的合法权益，不断提高办理行政案件的效率，加强行政执法能力建设提供帮助。
一、取证规则在行政程序中的适用
行政程序中的取证规则是指行政主体为了查明案件事实，按照法定程序和方法，发现、提取和固定证据的一种行为规范。尽管目前对行政程序中的取证规则没有统一的法律规定，但行政程序中收集的证据必须符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二部分“提供证据的要求”，下面根据这些要求分述如下：
（一） 取证时限
行政主体在行政处罚程序中的取证时限为作出行政行为之前，在行政行为作出之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。行政相对人和利害关系人提供证据不在此限。
（二） 形式要件
法定证据的属性主要表现在证据的真实性、关联性和合法性。在证据的真实性和关联性均符合法律规定的情况下，其形式与来源也必须符合法定要求，才能作为定案依据。因此，加强对证据的形式要件的认识和理解，既有利于规范取证行为，又有利于提高听证和认证水平。
1、书证：一是应提取原件并由原件持有人签章；二是提取由有关单位或个人保管的书证原件的复制件、影印件、抄录件的，应当注明出处，经该单位或个人核对无异后加盖其印章；三是提取报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；四是行政执法人员制作的询问笔录、陈述申辩笔录、听证笔录必须经笔录当事人签章，当事人拒绝签章的，由笔录人在笔录上注明原因，法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的从其规定。
2、物证：应提取原物，确有困难的可以提取与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。当原物为数量较多的种类物的，提取样本即可。
3、电子证据：在提取与证明案件事实有关的录音、录像、电影胶片、计算机软件、电子邮件、电子数据交换、电子资金划拨、电子公告牌记录等电子证据时，一是要提取有关资料的原始载体，二是要注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，三是声音资料应当附有该声音内容的文字记录。
4、证人证言：证人应是能够认识作证的法律后果并具有承担相应法律责任的能力的自然人。证言应当写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；有证人的签名，不能签名的应当以盖章等方式证明；注明出具日期；附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
5、鉴定结论：行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过检验分析获得的鉴定结论，应当说明检验方法或分析过程。送鉴材料应依照法定程序提取。鉴定结论应在《违法行为处理通知书》或《行政处罚告知书》中载明。
6、现场笔录：现场笔应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名，当事人拒绝签名的，应当注明原因，不能签名的应当以盖章等方式证明，有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规、司法解释和规章对现场笔录的制作形式另有规定的从其规定。不签名或不盖章的现场笔录是没有法律效力的。
7、域外证据：我国已于1997年加入海牙国际取证公约。提取在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。根据最高人民法院《关于我原驻苏联大使馆教育处出具的证明不具有证明效力的复函》的规定，我驻外大使馆具体行使涉外公证认证的职能部门是领事部，其他部门不具有该项职能，出具的涉外公证认证文书无效。
　　调取的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。证明主要有四种方式：（1）我驻港、澳机构的证明；（2）当地工会联合会等团体的证明；（3）我司法部委托的港澳律师的证明；（4）台湾不冠以“中华民国”名义的公证机构或民间组织的证明。
8、其他证据：一是提取外文书证或者外国语视听资料，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名。二是调取的 证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当作出明确标注。
（三）证据保全
《中华人民共和国行政处罚》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”证据登记保存措施是一种行政强制措施，应当严格依法实施，逾期的证据登记保存措施自行解除。
（四）现场勘验
行政机关为调查案件需要，有权依法进行现场勘验。执法人员对与案件有关的物品或者场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作《勘验检查笔录》，当事人拒不到场的，可以请在场的其他人见证，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。勘验笔录应记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，由勘验人、当事人、在场人签名。勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。当事人对勘验结论有异议的，可以在行政机关作出行政行为之前申请重新勘验。
二、举证规则在行政程序中的适用
行政程序中的举证是指在行政处罚听证程序和行政复议程序中案件调查人（或被申请人）、当事人（或复议申请人）向行政处罚机关或者行政复议机关提供证据证明案件事实及其合法性并承担法律后果的行为。
（一） 听证程序中的举证规则
案件调查人在听证程序中必须就当事人的违法事实承担举证责任；当事人应负责提供三类证据材料：一是符合听证条件的材料，二是申请授益的请求符合法定条件的材料，三是行政机关不作为，证明其在行政程序中曾提出过申请的材料。且享有提供行政机关程序违法的证据的权利。
（二） 复议程序中的举证规则
复议申请人、被申请人在行政复议过程中除应遵守听证程序中举证责任配置规则外，还应承担举证失权的法律后果。被申请人应自收到复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内向复议机关提交据以作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由不能如期提供的，应在期限届满前提出延期申请，复议机关准许的，应在正当事由消除后的法定期限内提供证据，逾期提供的，视为没有证据。
复议申请人、被申请人所提交的证据材料应当分类编号，对证据来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。复议机关收到复议申请人、被申请人所提交的证据材料后，应当出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类等以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。
（三）对鉴定结论有异议的当事人，在具体行政行为生效前不提供新的鉴定结论致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的后果。
三、补证规则在行政程序中的适用
行政程序中的补证，是指通过当事人陈述、申辩或者听证后，案件调查人或者当事人认为已有证据尚不足以证明案件待证事实，依法主动或应行政机关的要求补充证据，从而证明待证事实的活动。从广义上讲，补证应属举证范畴，但二者在行政程序中又是两个相对独立的行为。
（一）补证目的：补证的目的和价值不仅仅在于证明拟作出行政行为的合法性，而是当事人所举证据存在缺陷，尚不足以判断拟作出行政行为的合法性的情况下，便于行政机关全面准确判断认定已有证据和待证事实，排除非法证据，强化质证和准确认证。
（二）补证适用：
1、案件调查人、当事人提供的证据不足以充分证明其提出的主张。例如提供了主要证据，没有提供次要证据；或只提供了次要证据而没有提供主要证据；
2、案件调查人、当事人虽然掌握了证据，但出于种种原因未向行政机关提供或未全部提供；
3、案件调查人、当事人提供的证据形式上有瑕疵，如证言含混不清，物证不够完整，视听音像资料不够清晰等；
4、某项事实的成立，要有其他证据佐证，而案件调查人、当事人并未提供这类证据。
5、对案件调查人、当事人无争议，但涉及国家、公共利益或他人合法权益的事实，行政机关可以责令其补充有关证据。
（三）补证期间：案件调查人、当事人补证应在当事人陈述申辩或听证之后，行政机关作出行政行为之前。
四、质证规则在行政程序中的适用
行政程序中的质证主要是指案件调查人、当事人及其委托代理人、第三人在听证员主持下，在听证过程中对对方展示的证据材料采取询问、辨认、质疑、说明、辨驳等方式以在证据的证明力、待证事实等问题上对听证员的内心确信产生影响的一种活动。为保证行政行为的公正，在听证程序中设置特定程式化要求和规范性做法，使听证员不能仅凭个人好恶或某种利益观点出发对拟作出的行政行为的合法性进行判断，而是以某种特定的能够反映客观公正的准则来解决争议，这种规则体现在质证上，就是质证规则。即：在听证过程中，规范质证主体的质证行为，保证质证活动顺利进行的一项证据规则。
（一）证据交换与展示
听证程序中的证据交换与展示，应参照《关于行政诉讼证据若干问题的规定》循以下规则进行：
1、对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，行政机关可以组织当事人在听证前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。
　　2、涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在听证时公开质证。
　 3、对书证、物证和视听资料进行质证时，案件调查人、当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：出示原件或者原物确有困难并经行政机关准许可以出示复制件或者复制品；原件或者原物已不存在，可以出示证据复制件、复制品或与原件、原物一致的其他证据。视听资料应当在听证过程中播放或者显示，并由案件调查人、当事人进行质证。
安徽省铜陵市人民政府


铜陵市产权交易管理办法
《铜陵市产权交易管理办法》已经2006年8月3日市政府第36次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

市长 张庆军
二00六年八月二十五日

铜陵市产权交易管理办法
第一章 总 则
第一条 为了培育和发展我市产权交易市场，规范产权交易行为，促进资源的优化配置，防范国有、集体资产流失，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市从事产权交易活动的，应当遵守本办法。法律、法规和规章另有规定的，从其规定。
第三条 本办法所称的产权，是指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权、处置权等权利。包括物权、债权、股权、知识产权等各类财产权利。
本办法所称的产权交易，是指产权主体将合法拥有的产权，通过产权交易机构实行有偿转让的行为。在产权交易机构进行产权交易，不受地区、行业或出资者隶属关系的限制。
第四条 产权交易应当遵循自愿、等价有偿、诚实信用和公开、公平、公正的原则。
第五条 产权交易双方应当依法保障职工合法权益。转让国有企业的，在作出转让决定之前，应当听取出让企业职工代表大会、工会的意见。
第六条 本市所辖未上市国有、集体企业产权交易必须在依法设立的产权交易机构进行，禁止场外交易。法律、法规另有规定的，从其规定。
鼓励民营产权进入产权交易机构交易。
第七条 对涉及国有产权转让的，由市监察、国资等部门实施全程监控，防止国有资产流失。
第八条 产权交易应当依法纳税。通过产权交易机构进行产权交易的，税务部门可以委托产权交易机构代征代缴。
第九条 对本市产权交易的管理、协调和监督工作由市政府指定的部门负责。包括拟订产权交易机构的政策、规划和管理制度，监督产权交易机构的业务活动，指导产权交易中介行业协会工作等。
本市各有关部门应当按照各自职责，协助主管部门做好产权交易的管理工作。
第二章 产权交易机构
第十条 市产权交易中心是经政府批准、依法注册登记后设立的专业产权交易机构，为产权交易提供场所、设施、信息服务，履行相关职责。
第十一条 产权交易机构应当建立产权交易信息发布网络平台，形成可供上网查询的信息网站和数据库系统，实现与其他产权交易所及国资、工商、税务等有关权证变更登记管理部门实现网络互联或者信息交换，及时提供产权交易的信息、管理制度、交易规则和相关的法律、法规、规章及政策规定。
第十二条 会计、审计、资产评估和律师事务所等有关专业中介机构为产权交易活动提供中介服务，应当依法独立、公正地执行业务。
第三章 产权交易的方式和程序
第十三条 产权交易可以采取拍卖、招投标、挂牌、协议转让等方式，也可以采取国家法律、行政法规规定的其他方式进行。具体的交易业务规则由产权交易机构依据相关法律法规制定，报市产权交易主管部门备案。
第十四条 产权转让方应向产权交易机构提交下列材料：
（一）转让方的资格证明或者其他有效证明；
（二）产权权属的有关证明；
（三）准予产权转让的有关批准文件；
（四）转让标的基本情况；
（五）需要提交的其他材料。
第十五条 产权受让方应向产权交易机构提交下列材料：
（一）受让方的资格证明；
（二）受让方的资信证明；
（三）需要提交的其他材料。
第十六条 产权进入产权交易机构挂牌交易，转让方应将产权转让公告委托产权交易机构在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上发布，公开披露产权转让信息，广泛征集受让方。产权转让公告期为20个工作日。公告期期满，方可交易。
转让企事业单位国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当在履行相关报批手续后，方可进场交易。
第十七条 国有产权转让，转让方应在清产核资和审计的基础上，委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经国有资产管理部门核准或备案后，作为确定国有产权转让价格的参考依据。转让价格应由政府或国资管理部门设定底价。
交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后，方可继续进行。
第十八条 产权交易成交后，成交双方应当签订产权交易合同。产权交易合同包括下列主要内容：
（一）转让标的基本情况；
（二）转让方与受让方的名称、住所、法定代表人；
（三）转让价格及支付方式和期限；
（四）债权、债务的承继及清偿办法；
（五）产权交割事项；
（六）职工安置方案；
（七）转让涉及的有关税费负担；
（八）违约责任；
（九）合同争议的解决方式；
（十）合同变更和解除的条件；
（十一）交易双方认为需要约定的其他事项。
第十九条 产权转让的全部价款，受让方应当按照产权转让合同的约定支付。
转让价款原则上应当一次付清。如金额较大、一次付款有困难的，可以采取分期付款的方式。采取分期付款的，受让方首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供合法的担保，并应当按同期银行贷款利率向转让方支付延期付款期间利息，付款期限不得超过1年。
第二十条 转让国有、集体产权的，应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。
事业单位国有产权转让，应当由其主管部门审议。国有独资企业的国有产权转让，应当由总经理办公会议审议。国有独资公司的国有产权转让，应当由董事会审议；没有设立董事会的，由总经理办公会议审议。国有、集体企业出让整体产权，涉及职工合法权益的，应当听取企业职工代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。
第二十一条 产权交易双方应当依法保障职工合法权益，并在产权交易合同中约定妥善安置职工（包括离退休人员）的事项。劳动和社会保障部门、产权转让单位主管部门、国有资产管理部门共同对职工安置方案负责核查审批。
第二十二条 转让国有产权涉及国有划拨土地使用权转让和由国家出资形成的探矿权、采矿权转让的，应当按照国家有关规定另行办理相关手续。
第二十三条 转让国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，转让方应当按照有关政策规定处理好与职工的劳动关系，解决拖欠职工的工资、欠缴的各项社会保险费以及其他有关费用，并做好职工各项社会保险关系的接续工作。
第二十四条 转让国有产权的净收益，按照国家有关规定处理。
第二十五条 成交双方订立的产权交易合同，经转让方和受让方签字、盖章后，由产权交易机构审核并出具产权交易凭证。委托会员代理的产权交易，会员应当在产权交易合同上签字、盖章。
第二十六条 产权交易的成交双方，应当凭产权交易机构出具的产权交易凭证及产权交易合同等相关资料到国资、税务、商务、工商、房地产、公安等有关部门办理有关产权变更手续。各有关部门应当依据产权交易机构出具的产权交易凭证，在国家法律、行政法规和规章规定的期限内予以办理。
第二十七条 产权交易机构办理产权交易的收费标准，应当在产权交易机构予以公示。
第二十八条 出现下列情形之一的，经转让方、受让方或者第三方向产权交易机构提出申请，可以中止交易：
（一）对转让的产权有争议且尚未解决的；
（二）因不可抗力致使产权交易活动不能按约定的期限和程序进行的。
出现前款情况，致使产权交易合同无法继续履行的，应当终止交易。
第二十九条 产权交易机构应当定期向市产权交易主管部门报告产权交易情况。在产权交易过程中，发现国有产权有异常事项的，应及时向国资部门和产权交易主管部门报告；有其他重大产权交易事项的，应及时报告产权交易主管部门。
第三十条 凡权属关系不清或者存在权属纠纷的产权，不得进入产权交易机构交易。
会员不得在同一宗产权交易中，同时接受出让方和受让方的委托，或者采取胁迫、欺诈、贿赂、恶意串通等手段进行产权交易。
第四章 争议处理和法律责任
第三十一条 产权交易双方在产权交易过程中发生纠纷，可以向产权交易机构或者市产权交易主管部门申请调解；也可以依据合同约定，申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第三十二条 市产权交易主管部门对产权交易机构违反规定的产权交易，经立案调查并确认的，可以责令产权交易机构撤销违反规定出具的产权交易凭证。
由于产权交易凭证被撤销导致产权交易无效且造成损失的，由违反规定的产权交易机构、出让方、受让方或者会员承担相应的赔偿责任。
第三十三条 国有、集体产权在产权交易机构外交易的，由市产权交易主管部门会同有关部门依法追究有关责任人员的责任。
第三十四条 产权交易机构等有关部门在产权交易中弄虚作假或者玩忽职守，损害国家利益或者交易双方合法权益的，依法追究直接人员的责任。
第三十五条 国有、集体产权转让批准部门及其有关工作人员违反本办法，擅自批准或者在批准中以权谋私，造成国有、集体资产流失的，由有关部门按照干部管理权限，给予纪律处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十六条 外资在产权交易机构购并产权的，还应当符合国家公布的外商投资产业指导目录的要求，并按照法律、法规和规章的规定办理手续。
第三十七条 对非上市股份有限公司国有股权进行转让的，需经国有资产出资人同意，并由产权交易机构托管。
本市的国有企业受让非上市股份有限公司股权的，应当按照本办法产权交易的程序规定在产权交易机构进行。
第三十八条 本办法自颁布之日起施行。原《铜陵市产权交易管理暂行办法》（铜陵市人民政府第3号令）同时废止。